（一）
1994年中华人民共和国监狱法7章78条，没有罪犯回避限制条款。
那么，什么是回避呢？
回避一词，有多种解释。《现代汉语辞典》解释为：“（1）让开、躲开。（2）审判人员由于同案件有利害关系或其他关系而不参加该案的审判”。《中国劳改学大辞典》解释为：“司法人员由于与案件或案件中的当事人有某种特殊情况而不参加本案处理的一项诉讼制度。目的是防止可能发生的营私舞弊，使案件得到公正处理”。《辞海》解释为：“（1）避忌。（2）清代科举考试时为了防考场内官员作弊而设的制度。凡乡、会试主考、总裁、同考官的子弟，不许入场，谓之回避。（3）防止官吏徇情的制度。例如：一般文官不得任本籍或原籍职务，亲属在同一地区或同一机构服务者，则较低级人员应回避，予以改调。（4）法律用语。侦查人员、检察人员和审判人员以及其他有关人员，依照法律规定，不参加处理与本人有利害关系或其他关系的案件。目的是防止有关人员利用职权对案件做不公正的处理，并使有关人员避开嫌疑，便于工作。包括自行回避和当事人申请回避。当事人申请回避的，应当说明理由。申请回避如被驳回，当事人可申请复议一次。复议期间，不停止本案的审理。各种人员的回避，分别由相应的领导机构或负责人决定。”（《辞海》1990年缩印本918页，上海辞书出版社2000年版。）
从以上几本书的解释看，辞海的解释是比较全面的。辞海对这一词条的解释，实际上是分列了科举试场回避，官吏任职回避和司法回避三种情况。值得注意的是，我国《公务员暂行条例》单列回避一章，列举了公务员执行公务时的亲属回避，任职回避和地域回避三种情形。这样，加上辞海的解释，回避这一概念的涵义就基本上完整了。
（二）
回避制度，在我国有悠久的历史。在我国的行政史上，回避制度的限制内容很早就已经涉及到了亲属回避、地域回避和任职回避。而且，随着历史年代的推移，有逐渐丰富、完善的趋势。
以亲属回避为例：我国早在汉朝就规定“婚姻之家不得交互为官”，大臣子弟“不得为吏察孝廉者”。宋朝康定二年，甚至制定了专门的《详定服纪亲疏在官回避条例》，其中规定“本族缌麻以上亲，及有服外亲，无服外亲，并令回避，其余勿拘”。这在世界行政史上，是不多见的。此类制度，元朝、明朝都有，到了清朝则更完备。在清代，不但血、姻亲需要回避，而且师生、官幕等关系也要回避。即官卑者回避官高者，候补之官回避现任之官。
再以地域回避和任职回避为例：我国西汉时，就有“宗室不宜典三河”（宗室出身的人，不得在河南、河北、河东三郡做官）的制度。西汉时，武帝刘彻就规定，从郡国首相到县令、丞、尉等官，均不准用本郡人。东汉灵帝时，制定“三互法”规定：“婚姻之家及两州人士不得对相监临”（《后汉书》卷60下《蔡邕传》），到了随朝，则形成了与现代地区回避一致的制度，即地方官、县丞、县尉以上官员“尽用他郡人”。明朝则把全国分成三个大区，“定南北更调用人”。清朝就更详细具体了，回避范围扩大为“至县佐杂等职，都不能用本籍人”。清乾隆七年，进一步规定为地方官须回避原籍、寄籍以及邻省离本人籍贯500里以内者。明朝有京官与王府结亲的要改任外调的制度。清顺治年间，科举考试的乡、会试中，有主考、总裁、考官子弟不得入场的制度。（《人事行政学》陆国泰主编（内部发行）主高等教育出版社1991年版）
中国历史上的回避制度，有丰富的行政智慧，有精深的政治学、行政学和政策学的学理内涵。凝聚着历代帝王将相睿智的施政经验。然而，历史上许多好的制度，今天我们仍然做不到。
纵观中国历史，回避制度的产生有深刻的政治原因。历史上，奴隶社会以血缘关系为纽带的“分封制”，直接产生国家政权与血缘关系的尖锐矛盾，用血缘关系统治国家，成为历朝历代众多战乱的根源。统治者意识到了亲属、血缘关系对政权的威胁以及诸多危害，对其进行限制，于是产生了回避制度。到了封建社会，回避制度用于防止同宗、同乡徇私；用于防止官员限入地区性利益之中，有碍国家公务；用于使官员免除宗法的、世俗的、乡里的诸关系的干扰，减少障碍，免除嫌疑；用于提高行政效率，解放束缚官员的施政行为和思想的桎梏。
回避制度，实质上是人类社会向文明发展、过渡的产物。是为了保障国家行政管理和执法活动公正、公平的重要制度。是从制度上保证、确立一种公平、公开、公正的秩序。其中蕴含的重要的法治原理，要远远早于卢梭、孟德斯鸠、洛克等人的三权分立思想。这正是中国历史、中国政治思想、行政制度博大精深、渊远流长之处。当代人如果不重视研究、继承和发展，就会象围棋、书法之类的国粹被日本人发扬光大，中国人反而望尘莫及。后人回首历史，世事沧桑、时过境迁、时不再来，悔之晚矣！
（三）
我国监狱法为什么需要增列罪犯回避条款？
首先，监狱法形成于1994年，当时，主要是为了适应国际人权斗争的需要，搞得比较仓促，许多内容规定的比较原则。起草监狱法的同志，既顾不上也根本不会意识到回避制度这一问题。这是由于当时特定的历史环境、条件决定的。
其次，法制不健全，使刑罚执行客观上有较大的随意性。地缘、亲缘关系的干扰渗透，使刑罚公正雪上加霜。也使回避制度，直接关系到监狱刑罚执行是否能够公平与公正。产生这一因果关系的原因有三：
1、我国刑事诉讼法存在严重的欠缺和法条分布的不均衡。即立案、侦查和提起公诉以及审判程序，规定的比较详细完备，共124条。占刑诉法225条的55％。但是，执行程序只有17条，占刑诉法总法条数的7.6％。同时，并不是所有的已决犯都投入监狱服刑。仅从监狱关押的罪犯来看，刑诉法规定的执行程序17条中，涉及监狱的寥寥无几，远远不能涵盖监狱刑罚执行中遇到的诸多问题。正是客观立法上存在这样一个空档，使监狱刑罚执行的具体司法实践带有较大的随意性。
2、监狱法的实施细则或实施条例至今尚未出台，1994年监狱法实质上只是一个较原则的框架，具体执行程序方面，基本上没有什么内容。有的同志认为，监狱法是我国监狱事业的里程碑，实质上，由于没有实施法，这个“里程碑”在遇到刑罚执行的具体程序问题时，基本上没有多大的实际意义。以减刑、假释为例，各监狱目前都是以各自内部的考核管理制度为基础的。因而，带有“百花齐放，百家争鸣”的特点，使刑罚执行失去严肃性和统一规范性。
3、地缘、亲缘关系作用的必然结果。
我国监狱法，尚没有“监狱不准关押监狱所在县、市籍罪犯”的规定。因而，本地罪犯在本地监狱服刑或本县罪犯在地处本县的监狱服刑。这种现象，在许多监狱都或多或少地客观存在着，危害极大。
监狱警察，历史上，他们“献了青春献终身，献了终身献子孙”，一代一代盘踞在监狱周边地区，与地方小社会必然产生千丝万缕的联系。关系网盘根错节，有的监狱甚至发展成“四大家族”。这种因居住、生活的地理位置，随历史的推移而产生的亲缘关系、地缘关系，必然渗透到监狱中来。因而，监狱中也出现了一个辞典上看不到的词╠╠“关系犯”。这是农业国监狱的一个特色。
第三。监狱司法实践中遇到的实际问题，已使建立回避制度迫在眉睫。
1、罪犯年终考核评审“改造积极分子”，是罪犯获得减刑的重要条件。以某监狱为例，1999年平均押犯1600人。其中，评“市级改积分子”36人，评“监狱级改积分子”325人。监狱年度评市和监狱两级“改造积极分子”的比例为22.56％。然而，当年本县籍罪犯87人中竟有36人被评为“改造积极分子”。占本县籍罪犯总数的41.38％，高于这一平均数18.82个百分点。这个问题，如何解决？
2、按照目前各监狱对罪犯的考核做法，计分考核，奖分累积，累进处遇的结果，直接连系的是行政奖励或司法奖励。这种做法，在目前情况下，应当说是比较合理的。然而，值得注意的是监狱中“四犯”（监狱中担任监组长、医务犯、事务犯等特殊职务的四种罪犯，以下称“四犯”）这一特殊群体。监组长、劳役犯、事务犯等，这批人每月奖分都比较高。那么，担任“四犯”又是一个很敏感的问题。仍以某监狱为例，1999年，全监狱共有“四犯”252名，占押犯总数和16％。其中，在全监狱1600名罪犯中，外省籍罪犯占52％。本市籍罪犯762名。按16％的比例，本市籍“四犯”总人数应当为122.9名。13个区县，各区县籍“四犯”的平均分布比例应当是9.45％。当年本县籍“四犯”其有45名，占本市籍“四犯”总数的36.6％，高于本市籍各区县“四犯”平均分布数27.15个百分点。这个问题，说明了什么？
3、从监狱对罪犯的分押来看，有的分监区，劳动任务重，十分艰苦；有的分监区则较“舒服”。而目前监狱对罪犯是按统一的尺度考核的。以监狱每月的奖分划拨为例，在总量范围内，按监区的罪犯人头数确定。并不因为某一监区或分监区劳动艰苦、繁重而多拨奖分。这样，罪犯希望去劳动任务轻“油水又足”的分监区就“水到渠成”。
监狱的炊场、教研、后勤之类的分监区，就属于劳动任务轻“油水又足”的范围。仍以某监狱为例：1999年全监狱15个分监区，本县籍罪犯87人，每个分监区本县籍罪犯的平均押犯数为5.8人。可是，本县籍罪犯在炊场、教研部门分押的有29人，高于本县籍在各分监区平均押犯数约500％。这个问题，又怎么解决？
4、监狱法没有回避制度，带来一系列问题。
（1）监狱执法环境中，关系网根错节。干警工作，思想包袱重，顾虑重重，举步维艰，投鼠忌“器”。以至于近年一些监狱的狱务公开都犹抱琵琶半遮面-羞羞答答，不敢公布罪犯的原籍及亲友关系和减刑、假释的事实和理由，象是在妓院门前偏要竖立了一个贞洁牌坊。
有的地区和部门，凭借地缘、亲缘等关系，打招呼，攀亲结友，拉帮结伙。使刑罚执行在关系网中挣扎、牵扯，妨碍正常公务的执行。关系网大于监狱法治。
（2）罪犯群体中，“关系犯”这一特殊现象，成为监狱经久难愈的痼疾。
有干警利用职权千方百计地“照顾”关系犯。而这批关系犯，有的有恃无恐，老虎屁股摸不得；有的无视监规纪律，自由散漫；有的不懂劳役岗位的操作要求，滥竽充数；有的“被养娇了”，稍有不满就孤注一掷。仍以某监狱为例，1993年至1996年脱逃的5名罪犯中，有3名是有关系的“四犯”。
（3）挫伤多数罪犯的改造积极性，降低监狱的刑罚教育效果，增加罪犯的不满和释放后重新犯罪的可能性。
一些单位中，减刑假释、担任“四犯”等等成为本地籍罪犯的专利。老乡邦，裙带网，逐名争利。使刑罚执行中失去公正、公平，使减刑假释、担任“四犯”等，失去机遇均等。一些罪犯“看破红尘”，认为“天下乌鸦一片黑”等等。消极、不满情绪的积聚过多，就象一只篮球，在监狱过量地充气，一离开监狱的大门，稍一碰撞就蹦的很高。增加了刑满释放后重新犯罪的能量和可能。
（四）
如何解决这一问题呢？
比较切实可行的做法是由国家有权机关通过立法或补充立法来弥补这一空挡。即在修订监狱法或制定监狱法实施条例（或细则）时，增列罪犯回避限制条款。
具体可以对“四犯任职”、“改造积极分子”、分级管理和“实惠部门”分押比例等方面，规定回避或限制条款。比如，可以规定为：“监狱设立的罪犯改积会主任和分监区劳役组长职位，本县（市）籍的罪犯不准担任。以下情形，本县（市）籍罪犯的比例，不准超过监狱全部罪犯中各县（区）押犯的平均数
1：评选的“改造积极分子”的人数；
2、担任“四犯”职务的人数；
3、炊场、教研等劳动轻松部门的押犯分布数；
4、分级管理“一、二级宽管”罪犯的人数比例中本地籍罪犯的人数等。
此外，可以设定亲属等关系的回避限制条款，并在宏观布局及新收分流时逐步限制本地籍罪犯在本地监狱服刑。注意构建回避的具体程序及权利保障办法。
（五）
这一做法的积极意义在于：
1、有助于监狱刑罚执行的公正、公平，有助于依法治监、科学管理，限制腐败。
如果刑罚执行过程中公私不分则不能“廉”，如果刑罚执行以商品交换、实惠利益关系为交易则不能“洁”。结果，法律写在纸上，天平结在网上，则不能确立正常的刑罚执行的程序环境。用回避制度解决这一问题，有助于依法治监，提高监狱警察的执法水平。
2、有助于规范监狱的行刑秩序，创设严格管理的公平、公正、公开，机遇均等的法治环境。
回避制度的确立，使监狱警察在具体的刑罚执行中，在处理敏感问题时，于法有据，有法可依。使监狱警察放下包袱、大胆工作，从关系网的牵扯中解放出来。通过监狱警察的公正执法，达到监狱刑罚执行秩序的净化。
3、有助于罪犯的情绪稳定、心态平衡。利于调动多数罪犯的改造积极性。防止发生群体过激行为。有利于监管秩序的稳定。利于罪犯以一颗平常心，走向社会。降低和化解他们的内心不平、不满和反抗的能量。从而达到降低重犯率的目的。
-
参考书目：
①傅明贤主编、《行政组织学》高等教育出版社1991年版。
②韦庆远、王德宝主编、《中国政治制度史》高等教育出版社1992年版。
③黄达强、刘怡昌主编、《行政管理学》高等教育出版社1990年版。
④陆国泰主编、《人事行政学》高等教育出版社1991年版。
⑤罗豪才主编、《行政法学》北京大学出版社1996年版。
⑥虞崇胜、杨秀实主编《中国行政史》高等教育出版社1999年版。
⑦曲嵘、胡大展主编《外国法制史》北京大学出版社1989年版。
⑧张宏生、谷春德主编《西方法律思想史》北京大学出版社1990年版。
您可能对以下文章也会感兴趣
1.公民诉讼代理问题与对策之我见2.刑事诉讼中申请回避的规定3.刑事附带民事诉讼的范围4.刑事案件的诉讼时效5.被告人可以拒绝辩护人继续辩护吗？
